Chức năng nhiệm vụ của ngành kiểm sát

Thứ ba - 26/08/2014 11:27

VỀ CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ CỦA VIỆN KIỂM SÁT

THEO TINH THẦN CẢI CÁCH TƯ PHÁP

Cải cách tư pháp là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII, IX và X của Đảng; đặc biệt Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã thể hiện rõ quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta đối với nhiệm vụ cải cách tư pháp, tạo bước chuyển mới trong nhận thức và hành động của các cơ quan tư pháp. Một trong những nội dung trọng tâm của công cuộc cải cách tư pháp ở nước ta là cải cách hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân. Do vậy, vấn đề cải cách hay bàn về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân thời gian qua đã thu hút được sự quan tâm nghiên cứu và trao đổi của nhiều nhà khoa học và chỉ đạo thực tiễn trong và ngoài ngành Kiểm sát.

Riêng về chức năng, nhiệm vụ của ngành Kiểm sát nhân dân hiện nay cũng còn có những ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng, Viện kiểm sát chỉ tập trung thực hiện tốt chức năng công tố; ý kiến khác cho rằng, Viện kiểm sát giữ nguyên chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp như hiện nay; nhưng có ý kiến lại cho rằng, phải mở rộng nhiệm vụ của Viện kiểm sát hơn nữa, ngoài thực hành quyền công tố phải mở rộng chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật như ngành Kiểm sát đã thực hiện từ những năm 1960 đến 2002. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin nêu lên một số suy nghĩ của cá nhân về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát theo tinh thần cải cách tư pháp như sau:

Mỗi cơ quan Nhà nước cần phải có một chức năng, nhiệm vụ riêng. Sự phân công càng rành mạch, cụ thể thì hiệu quả quản lý Nhà nước sẽ đạt kết quả càng cao và phát huy cao độ vai trò của cơ quan đó ở từng lĩnh vực, từng ngành, từng cấp. Nếu không sẽ xảy ra tình trạng là ở một lĩnh vực nào đó có nhiều cơ quan cùng làm dẫn đến sự chồng chéo, hoặc là có lĩnh vực bị bỏ trống, hoặc bị buông lỏng sự quản lý của Nhà nước dẫn đến tình trạng “kỷ cương phép nước” không nghiêm, pháp luật bị vi phạm, sự thống nhất trong quản lý Nhà nước bị phá vỡ… mà không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm. Do vậy, việc làm rõ chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát theo tinh thần cải cách tư pháp có ý nghĩa rất quan trọng.

1. Về chức năng thực hành quyền công tố

Các nhà khoa học về lịch sử Nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng, chế định công tố được hình thành và hoàn thiện dần cùng với sự hoàn thiện và phát triển của tố tụng hình sự. Lúc đầu, trong Nhà nước Hy Lạp và La Mã cổ đại, người bị hại là người buộc tội và có nghĩa vụ chứng minh lời buộc tội của mình, nhưng do hoạt động của họ rất khó khăn, nên sau này việc truy cứu trách nhiệm hình sự được chuyển cho Nhà nước, do các viên chức của nhà Vua tiến hành. Viện công tố đầu tiên xuất hiện ở Pháp (năm 1302) với tư cách là cơ quan đại diện của nhà Vua, có nhiệm vụ phát hiện và đưa các vụ việc vi phạm pháp luật của nhà Vua đến Toà án để xử lý và tác động sao cho quyết định của Toà án có lợi cho Nhà nước. Cho đến nay, ở hầu hết các quốc gia, dù với tên là Viện công tố hay Viện kiểm sát, hoặc được bổ sung thêm chức năng, nhiệm vụ tham gia hoạt động ở mức độ nhất định trên lĩnh vực dân sự, hành chính, thương mại, thi hành án và giam giữ cải tạo; nhưng hầu hết các nước trên thế giới đều giao cho cơ quan này là cơ quan đại diện của Nhà nước thực hiện nhiệm vụ buộc tội trong tố tụng hình sự. Do vậy, có ý kiến cho rằng chức năng buộc tội trong tố tụng hình sự - chức năng thực hành quyền công tố là chức năng vốn có của Viện công tố(1).

Ở Việt Nam, từ thời Pháp thuộc, Viện công tố đã được thành lập, mô hình này tiếp tục tồn tại sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 trong cơ cấu hệ thống tổ chức của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hiến pháp năm 1946 tuy không đề cập đến Viện công tố nhưng trong cơ cấu của Toà án có các Công tố viên làm nhiệm vụ buộc tội nhân danh Nhà nước trước phiên toà trong các vụ án hình sự. Sau ngày hoà bình lập lại ở miền Bắc, từ năm 1958, Viện công tố được tách ra khỏi Toà án nhưng trực thuộc Chính phủ và hình thành một hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập với Toà án từ Trung ương tới địa phương. Hoạt động chủ yếu của Viện công tố vẫn là hoạt động công tố trước Toà án. Sau này, do yêu cầu của công cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc là pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, nên theo quy định của Hiến pháp năm 1959 một loại hình cơ quan Nhà nước mới trong bộ máy Nhà nước được hình thành. Đó là hệ thống cơ quan Viện kiểm sát ngoài chức năng công tố, Viện kiểm sát các cấp còn thực hiện một chức năng thứ hai là kiểm sát việc tuân theo pháp luật. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 tuy có sửa đổi một số quy định về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, nhưng chức năng công tố, vẫn giao cho Viện kiểm sát đảm nhiệm. Đặc biệt, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định cụ thể Viện kiểm sát “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 vẫn khẳng định: “Viện kiểm sát nhân dân giữ nguyên chức năng như hiện nay là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”. Như vậy, ở Việt Nam chức năng thực hành quyền công tố từ trước đến nay vẫn luôn được giao cho Viện kiểm sát thực hiện.

2. Về chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp

Các nhà khoa học về lịch sử Nhà nước và pháp luật cũng chỉ ra rằng, hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật không phải chỉ xuất hiện sau Cách mạng tháng Mười Nga (1917) khi Lênin xây dựng Nhà nước Xô Viết - một Nhà nước kiểu mới, mà đã có từ thời Vua Pier Đệ nhất (1772), khi yêu cầu củng cố quyền lực của nhà Vua, nhu cầu cần có sự quản lý Nhà nước mạnh mẽ. Viện công tố với chức năng giám sát, có nhiệm vụ kháng nghị các quyết định và hành vi trái pháp luật của bất kỳ cơ quan và quan chức nào, thông báo cho nhà Vua về những vi phạm pháp luật được phát hiện. Viện công tố ở Nga được nhìn nhận không chỉ là một cấu trúc quản lý thuận tiện, hợp lý mà trước hết là sức mạnh gắn kết Nhà nước, là nền tảng cho pháp chế thống nhất, là trật tự pháp luật. Hoạt động chủ yếu của Viện công tố Nga lúc này là giám sát sự tuân thủ pháp luật trong Nhà nước, còn hoạt động buộc tội trước Toà án chỉ là một trong những chức năng của Viện công tố.

Sau Cách mạng Tháng Mười Nga thành công, khi thấy được vai trò to lớn của pháp luật và pháp chế đối với sự tồn tại, củng cố và lớn mạnh của chính quyền Xô Viết thì vấn đề tuân thủ pháp luật của Nhà nước Trung ương được đặt ra một cách thiết thực và gay gắt. V.I. Lênin tiếp thu, phát triển từ mô hình Viện công tố Nga trước đây khi mở rộng phạm vi hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật và lập nên mô hình Viện kiểm sát, coi hoạt động kiểm sát tuân theo pháp luật như là chức năng thuộc tính của Viện kiểm sát. Trải qua thực tiễn, mô hình Viện kiểm sát ở Liên Xô (cũ) đã phát huy tác dụng rất lớn. Hầu hết các nước khu vực Đông Âu và các nước khác khi xây dựng Nhà nước kiểu mới cũng lấy mô hình Viện kiểm sát - với đặc thù là cơ quan bảo đảm pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước - để tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước của mình.

Sau khi Liên Xô (cũ) sụp đổ, mô hình Viện kiểm sát của V.I. Lênin đã phải đương đầu với nhiều thách thức, nhưng đến nay, về cơ bản mô hình Viện kiểm sát vẫn tồn tại ở nước Nga và một số nước khác. Các chức năng kiểm sát của Viện kiểm sát vẫn được duy trì. Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ ghi nhận: Viện công tố có quyền khởi tố vụ án, quyền bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước và công dân, về sự phù hợp của các điều ước quốc tế với luật pháp quốc gia, kháng nghị với bất kỳ bản án trái pháp luật nào của Toà án, kiểm sát hoạt động của Cảnh sát tư pháp, soạn thảo chính sách hình sự và phòng ngừa tội phạm. Hiến pháp của Brazin năm 1988 đã sửa theo hướng khẳng định vai trò của Viện công tố, nó không chỉ có thẩm quyền buộc tội nhân danh Nhà nước mà còn giám sát hành chính, bảo đảm tuân thủ quyền tự do của công dân, bảo vệ lợi ích xã hội. ở nhiều nước châu Âu, ngoài việc phát hiện vi phạm pháp luật, tội phạm thì Viện công tố còn có một số chức năng giám sát tuân theo pháp luật và chức năng này đang có xu hướng mở rộng. Hội thảo “Viện công tố ở châu Âu trong thế kỷ 21” đã kết luận: “Nếu chỉ có lĩnh vực hình sự thì quá hạn chế do vậy nên nhìn nhận vai trò của Viện công tố trong lĩnh vực pháp luật dân sự, thương mại và xã hội. Hơn nữa, với mục đích bảo đảm sự phản ứng hiệu quả trước hiện tượng tội phạm cần nghiên cứu khả năng hoạt động của Viện công tố trong lĩnh vực thuế, tài chính, hành chính và các lĩnh vực khác…”(2).

Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, Viện kiểm sát chính thức được thành lập, cơ quan Viện kiểm sát đã ra đời thay thế cho mô hình Viện công tố, ngoài chức năng thực hành quyền công tố, Viện kiểm sát còn có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân.

Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 vẫn khẳng định Viện kiểm sát là cơ quan “bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”, nhưng phạm vi hoạt động đã có sự thu hẹp. Từ chỗ là nhân tố chính “bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”, thì nay hoạt động của Viện kiểm sát chỉ là “góp phần” cho quá trình đó mà thôi và mô hình tổ chức cũng có sự thay đổi. Theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì phạm vi hoạt động của Viện kiểm sát chỉ còn “thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”.

Thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 và để có cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc quyết định về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát, theo chúng tôi, ngoài việc nâng cao chất lượng công tác thực hành quyền công tố, ngành Kiểm sát phải làm tốt nhiệm vụ kiểm sát các hoạt động tư pháp. Trong đó, tập trung vào kiểm sát chặt chẽ việc tiếp nhận, giải quyết các tin báo, tố giác về tội phạm và kiến nghị khởi tố; tăng cường kiểm sát các hoạt động tư pháp trong việc giải quyết các vụ, việc dân sự, kinh doanh, thương mại, lao động, các vụ án hành chính và các việc khác theo quy định của pháp luật; đổi mới, nâng cao chất lượng công tác kiểm sát thi hành án. Đồng thời phải xây dựng được mô hình tổ chức bộ máy gọn nhẹ, nhưng tinh nhuệ; trong đó tập trung vào củng cố đội ngũ cán bộ của cơ quan Viện kiểm sát nhân dân tối cao, làm cho đội ngũ cán bộ này có đủ “tầm” để hướng dẫn chỉ đạo hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát các địa phương. Mặt khác, theo định hướng tăng thẩm quyền cho cấp huyện thì phải tập trung lực lượng cho Viện kiểm sát cấp huyện để đủ sức xử lý những công việc trực tiếp thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Hiện nay, nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về kinh tế - hành chính không giao cho Viện kiểm sát đảm nhiệm, nhưng theo chúng tôi, muốn giữ gìn kỷ cương phép nước tốt, làm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh thì cần phải có một lực lượng làm nhiệm vụ giám sát việc tuân theo pháp luật của các cá nhân, cơ quan, tổ chức; nhất là trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang thực hiện nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, thực hiện nhiệm vụ đấu tranh phòng, chống vi phạm và tội phạm, nhất là cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tạo môi trường tốt cho hoạt động đầu tư nước ngoài. Mặt khác, một đất nước muốn phát triển mạnh mẽ, hùng cường thì trước hết chính quyền Trung ương phải mạnh, đủ sức để lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất, không để tình trạng manh mún, địa phương hoạt động không nằm trong quỹ đạo chung của đất nước. Do vậy, vẫn cần phải đẩy mạnh hoạt động giám sát việc tuân theo pháp luật của tất cả các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân.

Vậy, cơ quan nào có thể thực hiện được nhiệm vụ này? Chúng tôi đồng tình với quan điểm cho rằng cần giao cho Viện kiểm sát thực hiện chứng năng này như đã từng thực hiện từ khi thành lập (1960) đến năm 2002(3). Việc giao như vậy sẽ có một số lợi thế:

+ Viện kiểm sát là một hệ thống cơ quan Nhà nước độc lập với các cơ quan hành pháp, tư pháp. Viện kiểm sát các cấp chịu sự lãnh đạo chỉ đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao, nên có khả năng rất cao trong việc loại trừ sự lạm dụng quyền hạn hành chính, kép kín, cục bộ địa phương...

+ Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đã được Nhà nước ta giao cho Viện kiểm sát từ năm 1960 đến năm 2002. Viện kiểm sát các cấp đã trải qua nhiều năm tổ chức, hoạt động và có đội ngũ cán bộ Kiểm sát viên có bề dày kinh nghiệm về lĩnh vực này.

+ Chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật có mối quan hệ khăng khít, hỗ trợ lẫn nhau. Hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về kinh tế - hành chính có tính phòng ngừa, ngăn chặn, răn đe tội phạm rất cao và có mối quan hệ trực tiếp đến hiệu quả đấu tranh chống tội phạm vì khả năng phát hiện tội phạm rất lớn và loại bỏ những hành vi buông lỏng kỷ cương phép nước, nhất là khi những hành vi có dấu hiệu tội phạm nhưng chỉ bị xử lý nội bộ, xử lý hành chính… Kết quả hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về kinh tế, hành chính là một kênh thông tin vô cùng quan trọng cho Viện kiểm sát chủ động thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, như quyết định khởi tố vụ án, truy cứu trách nhiệm hình sự của những người phạm tội, ngăn chặn hậu quả của tội phạm một cách kịp thời, chủ động trong đấu tranh phòng, chống tội phạm; không phải là tình trạng thụ động chờ để “tiếp nhận tin báo, tố giác tội phạm do cá nhân, cơ quan, tổ chức và kiến nghị khởi tố do cơ quan Nhà nước chuyển đến và có trách nhiệm chuyển ngay các thông tin, tài liệu đã tiếp nhận cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền”(4). Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát đã tạo cho Viện kiểm sát có những lợi thế hơn hẳn bất kỳ cơ quan Nhà nước nào trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

Qua nghiên cứu tham khảo về tổ chức và hoạt động của Viện công tố một số nước trên thế giới và qua thực tiễn xây dựng và phát triển ngành Kiểm sát thời gian qua, chúng tôi đề nghị Đảng và Nhà nước ngoài việc tiếp tục giao cho Viện kiểm sát chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, cần tiếp tục nghiên cứu để tiến tới có thể giao lại nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho Viện kiểm sát./.

Tiến sỹ NGUYỄN MINH ĐỨC

Cục trưởng Cục Thống kê tội phạm VKSNDTC